Современные теории государственного управления. Основные теории государственного управления Теория государственного управления определение

Понятие теорий государственного управления

Определение 1

Теории государственного управления – это сформированные с течением времени доктрины, предлагаемые и поддерживаемые различными учеными, каждый из которых преподносит свою видимость сущности государственного управления.

Замечание 1

Существует достаточное количество подходов к пониманию того, что собой представляет государственное управление. Такие подходы принято называть теориями государственного управления . Каждая теория является индивидуальной, имеет свои особенности.

Характеристика теорий государственного управления

1. Теория рациональной бюрократии, основоположником которой является Вебер, заключается в том, что каждое учреждение имеет свою компетенцию, служащие должны назначаться, а не выбираться, а также получать зарплату достойную их ранга. При этом служащие не должны владеть тем учреждением, в котором они работают, обязаны следовать дисциплине и руководствоваться в своей деятельности с вышестоящими инстанциями. Данная теория делит функции государственного управления на политические и демократические.
2. Кроме того, она выделяет три добродетели политиков, в которые входят – страстность, глазомер и чувство ответственности.
3. Теория административной эффективности принадлежит Вильсону, которые занимался разработкой модели эффективности бюрократии в рыночной экономике. Он предложил разделять административные и политические функции, отмечая при этом, что задачей администрации является превращение в жизнь тех решений, которые принимает лидер, победивший на выборах. Что касается политики, главную ее задачу Вильсон видел в формировании эффективной структуры по контролю за административной деятельностью.
4. Теория администрирования. Разработчиком теории явился Файоль, который определил четырнадцать принципов государственного управления, состоящих из – разделения властей, дисциплины, полномочий, единоначалия, подчиненности интересов, единства действий, вознаграждения, скалярной цепи, централизации, порядка, стабильности персонала, справедливости, корпоративного духа и инициативы.
5. Теория налаживания межличностных отношений. Основоположник теории – Истон, видел основную цель управления в повышении эффективности потенциала работников, налаживании взаимосвязей в коллективах. Он определил принципы, которые принадлежат такой категории как «бихевиоральная методология» и строятся на закономерности, методике, верификации, количественных методах, систематичности, ценности, интеграции и науке.
6. Теория X. Теорию предложил Мак Грегор, считавший, что главной сущностью государственного управления является изначальная лень работников, которые стремятся, при любой возможности, избежать выполнения работы. Именно поэтому он представлял основной целью осуществление постоянного контроля и наблюдения. Он предлагал образовать иерархическую структуру, управляемость которой будет понижена, так как главную проблему он видел в отсутствии привлекательной для работников системы поощрений за хорошо выполненную работу.
7. Теория Y. Данная теория строится на понимании того, что работа должна сопровождаться благоприятными условиями, так как именно в такой обстановке производительность труда может возрастать. Эта теория стремится устранить все негативные последствия, которые могут каким-либо образом препятствовать соблюдению порядка.
8. Теория мотивационной гигиены. Приверженцем теории явился Герцберг, который считал, что работа, приносящая удовольствие, оказывает положительное воздействие на психологическое здоровье.

Теория государственного управления охватывает принципы деятельности государства по организации и руководству социально-экономическими и общественными процессами, механизмы принятия и реализации решений по важнейшим вопросам, возникающим перед обществом как на общенациональном, так и на региональном и местном уровнях. Одна из главных задач теории государственного управления состоит в научном обосновании оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего общества целей.

В XIX в. изучение проблем государственного управления осуществлялось в рамках зародившейся науки административного права. Одновременно с этим в ряде развитых стран формировалась наука государственного управления (Германия, Италия, США). К науке государственного управления отошли проблемы организационной структуры администрации. Наука же административного права ограничивается исследованием вопросов правового регулирования в области государственного управления.

Начало процесса формирования теорий государственного управления восходит к последним десятилетиям XIX – началу ХХ вв. и тесно связано с началом дифференциации социальных и гуманитарных наук. Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследования принадлежит известному немецкому ученому М.Веберу. Он стал инициатором и главным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии. М.Вебер отмечал, что бюрократия является историческим феноменом, возникшим на определенном этапе исторического развития, который совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих.

Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права внесли французские исследователи. Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу заложили основы институционального подхода к проблемам государственного управления. В этих работах система государственного управления не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в которой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования государственно-политических институтов в целом.

Основоположником американской науки государственного управления («public administration») считают профессора В. Вильсона (1856-1924), ставшего впоследствии президентом США. Он писал: «Наука управления будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». Он сформулировал теорию административной эффективности , суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями. Заслугой Вильсона следует считать также стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократии.

В.Вильсон пришел к следующим выводам: 1) наличие единого управляющего центра в любой системе управления является необходимой предпосылкой ее эффективности и ответственности; 2) для всех современных правительств характерно структурное сходство; 3) управление должно быть отделено от политики; 4) служащие должны быть профессионалами; 5) организационная иерархия является условием финансовой и административной эффективности; 6) необходимым условием модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия является наличие хорошей администрации. Вслед за В.Вильсоном пытался провести четкое различие между политиками и администраторами Ф.Дж.Гуднау. Он также был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии.

Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает 1910-1950 гг. Самые фундаментальные работы появились в 30-е годы ХХ века. Это прежде всего труды Дж.Муни и А.Рейли, Л.Галика и Л.Урвика, считающиеся классическими. Они были обусловлены в основном бурным ростом государственных учреждений в США в период Нового курса Ф.Рузвельта. За ними последовали работы У.Бенниса и П.Слейтера, Г.Сейдмана.

Немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики сыграли идеи английского экономиста Дж.М.Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятости, процента и денег»(1936). Он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения. Развивая идеи Кейнса, его последователи в 1940 - 60-х годах создали концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством. Ключевую роль при этом играло государство, призванное осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Кейнсианцы разработали конкретные формы и методы государственной экономической политики, среди которых определяющее значение имеют теории антициклического регулирования и экономического роста.

После второй мировой войны во Франции сформировалась социологическая школа, представители которой разработали и обосновали необходимость использования теорий и практики дирижизма, призванного обеспечить послевоенное восстановление экономики страны, ее модернизацию. В поисках путей и средств реализации этой политики представители социологической школы заявили об использовании принципа избирательности государственной политики для восстановления и развития прежде всего «привилегированных точек применения силы» (отрасли тяжелой промышленности, химии и т.п.), рассматриваемые как моторы, движущие силы экономического и социального прогресса. Главную задачу они видели в том, чтобы добиться структурной перестройки французской экономики, обеспечения конкурентоспособности французских товаров на мировом рынке. Однако со временем стало очевидным, что принципы дирижизма не отвечают интересам укрепившего свои позиции французского крупного капитала, снижают его конкурентоспособность на мировых рынках. Развернувшиеся в этот период в США широкомасштабные усилия по разработке теории и практики менеджмента в ведущих отраслях бизнеса, отразились и на исследованиях в области государственного управления. Появляются два исследовательских и образовательных направления в теории административного управления, которые стали известны под названиями «классическая школа» и «школа человеческих отношений».

Среди основателей классической или административной школы (1920-1950) назовем А.Файоля, Л.Урвика, Д.Д.Муни и А.К. Рейли. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др. Для них было характерно признание тесной связи между теорией государственного управления и научным управлением частных предприятий. Особенно большой вклад был сделан французским исследователем А.Файолем, сформулировавшим «теорию администрации». Он вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Сформулированные им 14 принципов управления составили неотъемлемую часть школы «научного менеджмента». Файоль первым поставил вопрос об организации обучения менеджменту во Франции и создал Центр административных исследований.

Самые крупные авторитеты в развитии «школы человеческих отношений » (1920-1950), поведенческих наук (1950-е гг.- по настоящее время) - М. Паркер и Ф. и Э.Рейли, А.Маслоу, М.Фоллет, Э.Мэйо, У.Мэрфи. Их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников и их удовлетворенности своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий. Человеческий фактор рассматривался в качестве одного из основных элементов эффективности организации.

Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 1950-м годам. Он характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы. При этом почти для всех европейских национальных школ был характерен гуманитарный уклон в трактовке сущности и характера государственного управления. Наибольший вклад внесли американские социологи и политологи Т.Парсонс, П.Лазерсфельд, В. Томсон, Д.Истон, Г.Алмонд и др. Изучая механизмы государственного управления в рамках общества в целом, рассматриваемого в качестве системы, они концентрировали главное внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы государственного управления.

В основе ведущих направлений современной теории государственного управления лежат два методологических подхода - социально-инженерный и гуманитарный. Многочисленные модификации в рамках первого подхода объединены общей ориентацией на поиск оптимальных моделей государственного управления и рационалистическое разрешение возникающих перед обществом проблем посредством совершенствования, модернизации уже существующих механизмов их разрешения.

Одним из ведущих представителей социально-инженерного подхода считается американский исследователь Дж.Кейден. Для него характерен подход, органически сочетающий учет как чисто управленческих факторов и установок, так и культурно- исторических факторов и установок. По его мнению, качество управления измеряется как количественными, так и качественными характеристиками, которые определяются требованиями административной системы, ее ресурсами, степенью удовлетворенности клиентуры достигнутыми результатами и количеством издержек и дисфункций, порожденных её деятельностью.

В последние десятилетия в противовес социально-инженерному подходу наблюдается тенденция к переходу многих исследователей на антибюрократические, антитехнократические позиции. Сторонники гуманитарного подхода считают, что в современном быстро меняющемся мире бюрократизация властных структур, многократно усиливающая негибкость и инертность механизмов принятия и реализации политических решений, имеет следствием снижение эффективности и дееспособности этих структур. Придавая решающее значение человеческому фактору, авторы, особенно европейские, разрабатывают широкий спектр проблем и аспектов реформирования государственного управления. Английские исследователи Дж.Гаррет и Р. Шелдон для совершенствования британского государственного аппарата предлагали наряду с децентрализацией всемерно расширять гласность и открытость принятия политических решений, в законодательном порядке установить принципы информирования общественности о действиях властных органов.

Своеобразная форма концепции человеческих отношений практикуется в Японии. В основе японского подхода к системе управления лежит принцип активного партнерства технических специалистов, правительственных, деловых и профсоюзных кругов в разработке стратегии и тактики обеспечения экономического роста.

Значительное место занимают исследования эффективности управления, проводимые на основе методологии научного управления, а также анализ организационных структур управления государственных органов в рамках науки администрирования. В американских работах существенное место отводится изучению конкретных ситуаций в управлении (метод «кейс стади»), в которых большое внимание уделяется социологической и психологической мотивации.

В последние десятилетия все чаще звучит определение «новый менеджеризм», означающего, что идеи менеджмента, возникшие по большей части в частном секторе, отодвинули на задний план концепции традиционного социального управления. Получили популярность идеи «постбюрократической организации», т.е. отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».

Кризис регулирующей функции государства в 70-80–е гг. прошлого столетия заставил теоретиков и практиков искать новые пути для повышения управляемости в сфере общественных дел. Можно выделить три основных теоретических модели: теория нового государственного управления (государственный менеджмент), теория политических сетей и «теория руководства ». В работе Д.Осборна и Т. Гэблера «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» раскрываются те десять принципов, на которых основывается государственный менеджмент. Это: 1) в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции;

2) в большей степени предоставлять потребителям возможности выбора, чем обслуживать их;

3) предоставлять услуги на основе конкуренции;

4)управлять скорее постановкой задач, чем определением правил;

5) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения;

6) всемерно ориентироваться на потребителя;

7) поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не бюрократическую трату;

9) осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур;

10) добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.

Авторы для описания данной модели управления используют термин «предпринимательское управление». Наиболее популярным термином является понятие «руководство», посредством которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента.

Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала теория политических сетей, которая пытается учитывать коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. Теория восстанавливает связи между управлением и политикой. Рассматривается широкий спектр политических проблем. Концепция политических сетей в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики утверждает, что государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений, государственные структуры рассматриваются в качестве «сочлененных» с другими агентами политики, вынужденных вступать с ними в обмен своими ресурсами. В противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход, предлагает новый тип управления – «руководство». Информационная революция в управлении предполагает переход от централизованного управления к модульной организации, в основе которой лежат небольшие структуры, соединенные во временные конфигурации. Основной рычаг сетевого управления - разделение процесса принятия решений, переход к системе гибкой специализации, способной быстро отвечать на новые запросы общества. Государственные организации из вертикальных структур превращаются в горизонтальные сетевые совокупности коллективов, каждый из которых представляет собой фактически завершенную организацию со своими целями, ценностями, мотивами и лидерами. Этот подход получил название неокорпоративизма в государственном управлении. Сама система государственного управления строится по принципу адаптирующейся корпорации, что предполагает функциональный или профессиональный принцип представительства в правительстве и парламенте.

Таким образом, в XXI в. начался четвертый этап в развитии теории государственного управления, который связан с развитием информационной революции. Теория информационного государства утверждает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.

В нашей стране теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве. Во второй половине XIX- начале XX в. получила развитие так называемая государственная школа, направление, считающее государство и его деятельность основной движущей силой исторического прогресса. В трудах видных юристов и историков С.М. Соловьева, К.Д.Кавелина, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, В.И. Сергиевича, В.О.Ключевского и П.Н Милюкова в качестве основной проблемы выдвигалось соотношение общества и государства в русской истории на отдельных ее этапах.

Земская реформа в России XIX в. инициировала разработку вопросов государственного управления, которым посвящены работы И.Е. Андриевского, А.В.Лохвицкого, А.И.Васильчикова, А.С. Алексеева, В.М. Грибовского и др.

В предреволюционные году труды А.А.Богданова предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем. В работе «Всеобщая организационная наука (тектология)» он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и не приняты научным сообществом.

В период социалистического строительства руководством страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идеи научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимающихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. Исследования в области наук управления и административного права были прерваны в середине 30-х годов.

Исследования по административному праву были возобновлены в конце 1930-х гг. и в течение более 20 лет проблемы государственного управления изучались в рамках административного права. В СССР господствовала марксистская школа, базировавшаяся на классовом подходе и рассматривавшая государство в качестве орудия политической власти господствующего в обществе класса. Позднее значительное число ученых разделяло концепцию общенародного государства.Исследование проблем управления, но уже на новой основе возобновилось в начале 1960-х годов. В основном это были работы юристов (Б.П.Курашвили, И.Л.Бачило, Ю.А.Тихомиров, В.М.Лазарев, Г.В.Атаманчук и др.). Было высказано мнение, что наука государственного управления должна быть комплексной, охватывающей как государственно-правовые, так и социально-экономические, психологические, технико- организационные и естественнонаучные аспекты управления. Государственное управление как область научных исследований стало быстро развиваться в нашей стране с начала 90-х гг. ХХ в.

Введение

1. Понятие государственного управления

2. Воздействие государственного управления:

2.1. Сознательное воздействие

2.2. Целенаправленное воздействие

3. Функции государственного управления

3.1. Целеполагание

3.2. Прогнозирование

3.3. Информирование

3.4. Функция организации

3.5. Функции координации и регулирования

3.6. Функция активизацииуправляемых

3.7. Функция контроля и надзора

4. Управленческая деятельность

4.1. Политическое руководство

4.2. Административное управленческая

5. Государственное управление - часть социального

5.1. Тра­диционное

5.2. Эмпирическое

5.3. Научное

6. Объективная необходимость государственного управления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть и управление – две основные, неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры.

Анализ государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются об­щественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

В содержании сформулированного определения понятия зафик­сировано единство общего, свойственного социальному управле­нию - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляю­щего воздействия. Субъект управления - государственные ин­ституты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно­мочиями и действующих от имени общества и каждого граждани­на на основе установленных правовых норм. Объект государствен­ного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдель­ных граждан с целью направления их поведения и деятельности в воздействие государства на общественную жизнедеятельность лю­дей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающиеся на властную силу. Ряд авторов определяют понятие «го­сударственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, со­стоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных фун­кций непрерывно действующим аппаратом управления, дру­гие - как организующую, исполнительно-распорядительную дея­тельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства. Последнее определение в отличие от предыдущих является более узким во многом сводит государственное управ­ление к исполнительно-распорядительной деятельности.

Государственное управление - специфи­ческий тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

В определении понятиягосударственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характер­ное для его сущности как политико-административного воздей­ствия государственных властных институтов на общество. В со­ответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление- это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются об­щественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Единство общего, свойственного социальному управле­нию - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляю­щего воздействия. Субъект управления - государственные ин­ституты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно­мочиями и действующих от имени общества и каждого граждани­на на основе установленных правовых норм. Объект государствен­ного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющеевоздействие государственных институтов - это целенаправленноевоздействие на естественное состояние обще­ства в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционированиев соответствии с установленными нормами, обеспечить его адап­тациюк изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

Понятие «управление» обозначает преимущественно внеш­нее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на сис­тему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимули­рования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или при­мирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также раз­работку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, уре­гулирования и разрешения конфликтов и пр.).

Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регу­лирование и есть социальное, в том числе и государственное уп­равление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроиз­вольном (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешатель­ства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный ры­нок с его регулирующим механизмом конкуренции. «Так называемый» потому, что в реальности ныне рынок в раз­витых странах в основном управляемый.

Государственное управление слагается из совокупности взаи­мосвязанных типичных действий, образующих структуру управ­ленческого процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимули­рование); регулирование; контроль; обобщенная оценка резуль­татов управления. Указанные виды деятельности называют фун­кциями управления, совокупность которых составляет его содер­жание.

ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Функцииуправления - это основные виды управленчес­кой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления. То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управ­ленческого решения. В зависимости от последовательности реа­лизации функций управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).

Функции государственного управления, понимаемого как про­цесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфичес­кими признаками. В основном совпадает с социальным управле­нием набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравни­ваемых институтов. Специфика функций государственного управ­ления определяется главным образом субъектом, а также, в опре­деленной мере, и объектом управления. Государство как выде­ленный из общества аппарат управления, обладающий публич­ной властью, во-первых, придает функциям управления полити­ческий аспект (ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций - офи­циальная общественно организованная группа (государственный орган, институт).

Характеризуя общие функции государственного и муниципаль­ного управления, среди них следует прежде всего выделить, на наш взгляд, следующие.

Целеполагание, выработка и принятие нормативных право­вых актов - определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические при­знаки. Цель - это идеальный образ будущего результата дея­тельности. Ее формирование предполагает наличие знания тен­денций общественного развития, общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан, а также выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов. Важно, что субъект не сможет сформули­ровать и достичь реальных целей, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и действуют в данное время и в данном секторе соци­ального пространства (территории страны). Поэтому целеполагание предваряет конкретный анализ конкретной ситуации - комплекса условий, складывающихся в данный момент времени.

В научной и учебной литературе постоянно встречаются и широко используются термины "государственное управление" и "государственное регулирование". В российских источниках, посвященных управлению не только в экономической, но и в политической и социальной сферах, слово "регулирование" в большинстве случаев связывается с государственным регулированием экономики. Ни научные источники, ни словари не содержат четких, убедительных разъяснений по поводу смысловых различий понятий "управление" и "регулирование" Райзенберг Б.А. Указ. соч.С. 17. .

Весьма точное определение управления дал Г.В. Атаманчук: управление - это целеполагающее, т.е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.) Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997.С. 29-30. .

Однако прежде чем определить понятие государственного управления, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно - плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа-цели - функции-структура-процесс-принципы.

Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:

• 1) целей и задач государственного управления;
• 2) соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;
• 3) взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства - парламентом, правительством, судами;
• 4) организации государственного управления и его системы;
• 5) роли и назначения человека в государственном управлении, т.е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются:

• 1) персонал управления (публичная служба);
• 2) руководство и взаимодействие в управлении;
• 3) бюджет;
• 4) организация, планирование;
• 5) информация и информационные технологии;
• 6) законодательство Бажин И. Методика оценки деятельности органов исполнительной власти // Государственная служба. М., 2009. N1.С. 77. .

К определению понятия "государственное управление" можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т.е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т.е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств Елисеенко В.Ф. Агентства в системе исполнительной власти. М., 2004.С. 14. .

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, таких как импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности - управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность РФ в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.

Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал Российского права. 2008. № 6.С. 79. .

Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Организацию всех вышеназванных видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.

государственное управление теория

Государственное управление как основная, определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. М., 2007.С. 37.

Второй признак государственного управления - его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.

Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Четвертый признак заключается в том, что государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого "принуждающего" управления (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

Пятый признак - государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т.е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации - горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы, распоряжаясь.

Таким образом, исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь.

В книге рассмотрены теоретические аспекты системы государственного и местного управления, в том числе сущность и специфика государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, особенности субъекта и объекта государственного управления, функциональный анализ деятельности государства, органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политикоправовых и социальных отношений. Настоящее учебное пособие предназначено для студентов, слушателей, магистрантов, докторантов и преподавателей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, экономистов и юристов.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Теория государственного управления (К. С. Мухтарова, 2015) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НАУЧНОГО ПОНИМАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Вопросы:

1. Теоретический аспект управленческой деятельности государства

2. Методологическая основа теории государственного управления

3. Объекты и субъекты государственного управления и их система

1.1. Теоретический аспект управленческой деятельности государства

Деятельность государства представляет собой довольно сложный и многогранный процесс. Феномен государства изучается многими научными дисциплинами, к которым можно отнести макроэкономику, теорию государства и права, административное право, политологию, социологию, науку социального управления, конфликтологию и др. Каждая из этих наук изучает свой аспект многогранной деятельности государства.

Государственное управление представляет собой социальный феномен политически организационной цивилизации. Уровень развития социально-экономических отношений современного общества объективно требует соответствующего регулирования со стороны государства.

На рубеже XIX-XX веков произошло количественное увеличение задач государственного управления и обозначилось их качественное усложнение, особенно в период Великой депрессии 1920-1930-х годов.

В начале ХХI века началось переосмысление основной идеи государственного управления, что вызвано глобализацией экономики, проведением социальных реформ. Развитые страны мира переходят к постиндустриальному обществу, которое все больше становится информационно открытым. При этом происходит принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Теория государственного управления – это самостоятельная научная дисциплина, изучающая управление общественной жизнью людей. Предметом этой науки являются проблемы сущности и специфики государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, особенности субъекта и объекта государственного управления, а также функциональный анализ государства, деятельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений.

Предметная область этой научной дисциплины очерчена понятиями «государство», «политика», «государственное управление» и «власть». Следовательно, концепция, положенная в основу дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории, который сводится к следующему:

– государственное управление – отрасль науки администрирования, то есть хозяйственное управление социально-экономическими процессами в государстве;

– государственное управление – это политическая наука.

Деятельность государства в области социально-экономического управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. Поэтому можно считать, что теория государственного управления – это социально-экономическая и политико-правовая наука.

Теория государственного управления – комплексная наука. Главной задачей при изучении теории государственного управления является овладение понятийным аппаратом. Анализ понятий в отношении закономерностей их формирования важен потому, что каждое понятие (термин, научная категория, дефиниция) несет большую функциональную нагрузку.

Научная дисциплина «Теория государственного управления» включает следующие понятия :

– общие понятия как государственное управление, государство как субъект управления, объект государственного управления; государственная власть; управленческая деятельность; управленческие отношения, характеризующие управление как основную функцию государства;

– понятия, которые рассматривают государственное управление как процесс функциональной деятельности; функции государственного управления, законы и принципы управления, формы, методы, средства и стиль управляющей деятельности;

– понятия, отражающие основные составляющие управленческого процесса и его этапы: политическое участие, политический выбор, политическая стратегия, целевое управление; государственное управленческое решение и принятие решения ;

– понятия, характеризующие источники, движущие силы, мотивирующие и блокирующие факторы управленческой деятельности и отношений, к которым относятся национально-государственные интересы, политические интересы социальных групп и общностей, конфликт интересов, общенациональные и групповые ценности, государственная политика ;

– понятия системы государственного управления, системы государственной власти, уровней субъектов управления и власти, централизации и децентрализации власти и управления, описывающие государственное управление в целом;

– понятия, описывающие внешнюю среду, в которой осуществляются разные виды государственного управления: социальное, политическое, правовое, экономическое, геополитическое и др. пространства, единицы социального времени.

В научной литературе управление подразделяется на виды по различным признакам. Так, в зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от структуры общественных отношений: управление экономическим и, соответственно, управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью.

По характеру и объему охватываемых управлением общественных явлений – называют: управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами национальной экономики, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.

Среди всех видов управления государственное управление как результат общественного разделения труда занимает особое место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами.

Таких свойств можно назвать три.

Понятие государственного управления характеризует область научного знания и сферу практической деятельности, связанные с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни.

Государственное управление – это социальный феномен политически организационной цивилизации.

Социально-экономические отношения современного общества требуют соответствующего регулирования со стороны государства.

На рубеже XIX-XX вв. произошло количественное увеличение задач государственного управления и обозначилось их качественное усложнение. Особенно это стало значимым в 30-е гг. ХХ в.

С переходом цивилизации на постиндустриальную стадию развития с открытым информационным пространством началось переосмысление основной идеи государственного управления, что вызвано глобальными социальными реформами, осуществляемыми в разных странах. В начале ХХI века началось принципиальное обновление понимания роли государственного управления, его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

Рациональное объяснение природы и сущности государственного управления с научных позиций предполагает его всестороннее рассмотрение во взаимодействии с окружающей социальной средой. Изучение социальной сферы, где реализуется государственное управление, означает, поиск ответов на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы его влияния на властно управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти к государственной администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействие политических институтов при реализации государственного управления.

Система государственного управления включает подсистемы целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает в себя организационные структуры государственного аппарата, систему государственной бюрократии, совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего, происходит непосредственная смена общественных состояний событий и явлений.

Организующе-регулирующее воздействие государства может быть подразделено на две составляющие: политическую и административную. В рамках политического управления решаются вопросы: что? зачем? почему? Административная составляющая представляет собой более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы: как? при помощи чего?

Между политикой и государственным управлением имеется как тесная взаимосвязь, так и существенные отличия. Политика в значительной степени эмоциональна в том смысле, что чувствительна к общественному мнению, настроению широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или иных лидеров, социальных интересов и т.д. Политики определяют нормативно-ценностные знания, обращенные на выяснение целесообразности государственных действий и на оценочные характеристики.

Государственное управление более рационально, т.е. функционально организовано и решает конкретные задачи. В нем основную роль играют нормативно-позитивные знания, направленные на анализ государственной деятельности и ее последствий.

Существует два полярных подхода к вопросу о соотношении понятий политика и государственное управление. В рамках первого подхода считается, что необходимо всячески минимизировать роль политики. Второй подход рассматривает государственное управление лишь как механизм воплощения политического курса, сформулированного высшими органами власти. Если первый подход превозносит свободный рынок и экономические методы регулирования, то второй подход отстаивает необходимость создания централизованной системы руководства и усиления мер административного характера.

Принято выделять три структурных уровня организации государственного управления:

1) высший (институциональный, политический) – он является пограничным между политикой и государственным управлением, на нем определяется общая политика государства и главные задачи ее осуществления.

2) средний (административный) – это сфера функционального управления. На этом уровне любой вид деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты (планирование, организация, мотивация, контроль).

3) низший (технологический) – здесь происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуются отдельные граждане, организации и общество в целом.

Профессионально-ориентационная область государственного управления сосредоточена на административном уровне и является посредником между сильно политизированным институциональным уровнем и аналитическим бюрократизированным, технологическим уровнем.

Понятие механизма государственного управления подразумевает функционирование системы государственного аппарата. Сущность данного механизма состоит в организации государственного управления, целью осуществления в деятельности механизма государственного управления является упорядочивающее воздействие на социальные процессы. Механизм государственного управления выражает отношение прямой и обратной связей между государственным аппаратом как субъектом государственного управления и общественной системой как объектом государственного управления. Организация государственного воздействия на общественную систему включает, с одной стороны, принципы, функции, методы, формы и стиль руководства, которые выражают содержание государственного управления; с другой стороны – кадры государственной службы, информацию и оргтехнику, обеспечивающие собственно управленческий процесс.

Важнейшей специфической особенностью механизма государственного управления является его закрепление в правовой форме. Правовое регулирование управленческих отношений в сфере государственного управления помимо нормативно-правовой основы включает управленческие правоотношения, акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей сторонами данных отношений, а также конкретное правовое опосредование в отдельных отраслях и сферах.

Но юридическая составляющая механизма государственного управления дополняется социальной составляющей. Эффективность управленческой практики определяется прогрессивными изменениями в социально-экономической сфере.

Государство, являясь субъектом управления, оказывает определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявления почти все исследователи выделяют заложенную в нем мощную властную силу . Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе – по отношению к людям – государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин – материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других – добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Власть есть средство функционирования людей любой социальной общности, проявляющееся как отношение подчинения входящих в это сообщество лиц единой руководящей в нем воле.

Власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали, где все это несравнимо с государственной властью, которая имеет правовую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею .

Специфическое свойство государственного управления – это его распространенность на все общество, оно распространяется даже за его пределами, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный тезис вносит путаницу в понимание управленческих решений, ибо рождает представления о том, будто бы государство вмешивается во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. В некоторой степени тоталитарное государство пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом, поскольку всегда оставалась, хотя и незначительная, сопротивляющаяся часть населения. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются наряду с общественными институтами и государством. Именно государство посредством законодательства устанавливает основные, общие, типовые правила поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой .

Государство регулирует общественные отношения, управляет обществом от имени общества. В этом заключается сущность его социального предназначения, Для продолжения существования человеческого общества необходимо обеспечивать постоянное производство и воспроизводство общественной жизни, что достигается наличием социального управления. Назначение государства как любой особой организации власти заключается в управлении процессами реализации стоящих перед обществом задач. Практически все проблемы теории государства прямо или косвенно связаны с сущностью государства, поскольку без помощи государства нельзя решить ни политических, ни экономических, ни социальных и других проблем общества.

Государство, будучи сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них – большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Таким образом, государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на систему общественных отношений с целью их упорядочения и планомерного развития, опирающееся на его властную силу . Любое определение сложного общественного явления всегда условно и ограниченно, так как неизбежно оставляет за пределами характеристики какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного определения государственного управления в том, что оно объединяет в логическую целостность, по крайней мере, три момента:

– государство рассматривается как системно организованный субъект управления;

– общество адекватно воспринимает управляющие воздействия со стороны государства и реагирует на них;

– управляющие воздействия образуют активные взаимосвязи между государством и обществом.

Государственное управление можно рассматривать как осуществляемую на профессиональной основе деятельность особой группы людей в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав граждан по предоставлению общественных услуг в целях построения правового социально ориентированного государства.

Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления.

Отрасль государственного управления – это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством).

Сфера государственного управления – это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, планирование).

Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:

Во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства и обеспечении прав и свобод граждан;

Во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

В-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

1.2. Методологическая основа теории государственного управления

Методологическую основу теории государственного управления необходимо начать рассматривать с понятия методологии. Это не только совокупность познания, но и принципов – философско-социологических, политологических и других общенаучных – и обосновывающих их теорий. Методология – это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.

Применительно к государственному управлению методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, принципов, подходов и функций, критериев и показателей, форм и методов управления.

Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.

Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что ведет к формированию различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный методологические подходы.

При тоталитарном подходе к управлению акцент делается на необходимость сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это административно-командная система управления.

Демократические концепции государственного управления представлены множеством самых различных школ, отстаивающих идеи «государства – добра», «государства – ночного сторожа» и др.При всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и т.д.

Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана на государственно-религиозных подходах. Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата как лучшей формы управления, отрицании выборов в органы государственного управления.

Методология государственного управления основывается на законах общественного развития. И хотя законы не зависят от воли и сознания людей и являются объективными, люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют и объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.

Это позволяет утверждать, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором – их сознанием, что обусловливает возможность воздействия на поведение людей через систему государственного управления.

Правильное отражение и использование в системе государственного управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия – возникают диспропорции, противоречия, конфликты.

Методология – это определяющее начало процесса познания, включающего систему общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и объяснения этапов развития общества .

В современной политической науке существуют различные методологические концепции анализа политической реальности. Подобная же ситуация наблюдается в литературе по государственному управлению. Можно выделить некоторые типичные из них: общефилософскую диалектико-материалистическую методологию, политолого-социологические типы анализа – системный и структурно-функциональный, конфликтологический и кибернетический подходы. Стремление к объективности в объяснении политико-социальной реальности позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические концепции как не взаимоисключающие, а как взаимодополняющие подходы к анализу действительности .

Применение диалектико-материалистической методологии к теории государственного управления означает, по крайней мере, три основных требования, которые рекомендуется реализовывать при изучении деятельности государства: во-первых, рассматривать государство как социальную систему, а его управленческую деятельность как один из видов социального управления; во-вторых, понимать феномен государственного управления как рациональную (сознательную) деятельность, то есть как такую, которая реализуется в разнообразных формах политико-социальной реальности, организационно-управленческих структурах, политико-правовых актах, реальных управленческих отношениях между центрами государственной власти, партиями и общественными объединениями и др.; в-третьих, строить теоретический анализ государственного управления с учетом принципа конкретно-исторического подхода. Это означает признание идеи развития, а также конкретно-исторической специфики государственного управления .

Конкретно-исторический, материалистический тип анализа включает требования классового подхода, но только там, где группы классовых интересов реально существуют и оказывают существенное влияние на принятие управленческих решений. Отрицать классовый подход при анализе государственной политики и при разработке стратегии государственного управления нельзя. В ситуации, когда в обществе нарастает социально-классовая дифференциация, и звучат явления классового конфликта, игнорировать классовый подход, значит, отступать от объективности. При этом нужно помнить, что любая классовая позиция в социально-политическом анализе несет в себе элементы субъективизма. Однако он может быть нейтрализован методологиями, в которых классовый подход – лишь один из элементов, причем не основных .

Общефилософская диалектико-материалистическая методология не противоречит, а конкретизируется в методологии системного анализа. Их не следует противопоставлять, хотя бы потому, что системный тип исследования общественных процессов был впервые применен К. Марксом в его знаменитом «Капитале». Теоретическое обоснование в современных социально-политических науках эта методология получила в работах Т. Парсонса (США, 1951 г.) и Д. Истона (1953-1965 гг.). Системная модель Д. Истона представляет собой принципиальное применение общей теории систем к политическому анализу. В политическую науку были введены основополагающие понятия теории систем: политическая система, устойчивость, равновесие, функция, обратная связь и др. Системный подход в теории государственного управления – это анализ, основывающийся на наличии в государственном управлении внутренних взаимосвязей, образующих единое целое .

Изучение государственного управления как системы предполагает также структурно-функциональный подход. Понятия «структура» и «функция» вписываются в более универсальное – «система». Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности системы.

В современной теории управления структурно-функциональный анализ, по мнению ученых, включает два аспекта. Структурный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих данную систему; б) определение закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего функционирования системы – взаимодействия системы с внешней средой.

По своей природе управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он является неотъемлемой чертой диалектической методологии познания и практической деятельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зрения немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение социального порядка, стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное .

Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций исключает возможность какого-либо их сочетания. И, тем не менее, Р. Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая – функциональная модель согласия. По его мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политического анализа, так как в общественной жизни постоянно присутствуют оба компонента общественных отношений: сотрудничество и конфликт.

Следует упомянуть и политико-культурологический подход, получивший распространение в политической науке за последние годы. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного общества, судить о политической системе, о характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, – возможность достижения объективной истины и эффективность политического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. Д.П.Зеркин, В.Г.Игнатов выделяют следующие особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов .

Первая особенность. Анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной группы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе.

Объективная истина в политических науках чаще выражена в субъективной форме.

Вторая особенность. Теория государственного управления не может переходить из одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования, а только за счет усреднения свойств политических субъектов. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна его онтологическая картина, изображающая политику в качестве объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, современного международного и казахстанского опыта, пусть даже во многом разрушительного.

Третья особенность. Построение теории государственного управления на основе онтологической картины строительства современного государства и политики его управления создает реальную предпосылку для субъективистского, идеологически и политически ангажированного подхода в понимании социальной функции теории – интерпретации ее как теории инструментальной. Данный термин использован известным современным американским экономистом, представителем старого (Вебленского) институционального и кейнсианского течений, одним из видных экономистов-теоретиков XX века Джоном Кеннетом Гэлбрейтом при критической характеристике тех западных экономических теорий, авторы которых видят свою главную цель и функцию теории не в объективном объяснении действительно существующей экономической системы в данной стране, а в формировании представлений об этой системе, сходных или совпадающих с представлениями доминирующих в обществе сил и организаций. Субъективистский теоретический образ служит заменителем объективной реальности и является инструментом обоснования политики господствующих властных структур. Действительная функция теории, будь то экономической или политической, не обслуживание каких-либо интересов, не инструментальная функция, а объясняющая, способствующая объективному пониманию людьми, в том числе лидерами, правящими элитами и господствующими экономическими субъектами социальной реальности.

Инструментальность теории государственного управления формируется в ответ на социальный заказ господствующих групп и институтов власти. Этот социальный заказ имеет источник в объекте познания – онтологической картине в данной стране системы государственного управления. В том и трудность преодоления инструментального подхода в теоретическом анализе проблем государственного управления.

Следующая особенность связана с тем, что объектом отражения анализируемой нами теории является современная политико-социальная действительность, а ее современность – динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения действительности.

1.3. Объекты и субъекты государственного управления и их система

Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

а) государственная управленческая деятельность – это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

б) субъектом государственного управления выступает государство как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления;

в) объект государственного управления – это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному регулированию.

Категории объекта и субъекта государственного управления являются одними из важных методологических вопросов теории государственного управления. Их решение – ключ к пониманию субъектно-объектных отношений в государственном управлении и обеспечение его демократического характера.

Понятие субъекта в теории государственного управления неоднозначно. Следует разграничивать понятия субъект политики, субъект государственного управления, субъект должностной функции. Критерием разграничения является отношение к государственной власти и характер в реализации функций управления. Субъектом политики является народ, входящие в его состав большие социальные группы, их части (слои, элитные группы, трудовые коллективы, общественно-политические организации и другие общественные объединения), непосредственно или через своих представителей участвующие в принятии решений по важнейшим политическим вопросам.

Выборы представителей властных структур и референдумы – основные процедуры принятия политических решений .

Субъектом государственного управления являются органы государственной власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и деятельностью государства. Опираясь на волю общества, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. К субъектам государственного управления относятся общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного управления – это институты политического руководства и административного управления, различающиеся по многим признакам .

Орган государственного управления – это субъект власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Субъекты государственного управления классифицируются по следующим признакам:

– выделяют три ветви власти: законодательные (представительные), исполнительные, судебные органы государственной власти. Представительные органы занимаются разработкой и принятием законов, которые являются инструментом государственной власти и регулятором общественной деятельности и взаимоотношений членов общества между собой и государством. Субъект исполнительной власти сочетает властную функцию с управленческим действием. Например, Президент Казахстана определяет Стратегию развития на долгосрочный период, Правительство Казахстана разрабатывает Концепции развития и государственные планы на среднесрочный период, а отраслевые министерства разрабатывают и выполняют краткосрочные планы развития отраслей. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементом управленческого процесса;

– уровни организации государственной власти: республиканский, областной и местный уровни, осуществляющие управление политическими отношениями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, средствами массовой информации, военной деятельностью, международными делами и др.;

– к сферам деятельности относятся политическая, экономическая, социальная и духовная сферы общественного развития;

– учитываются характер, цели и средства воздействия на управляемые объекты, на основании чего выделяют политическое руководство, административное, экономическое, социальное и другие виды управления;

– по характеру институционализации различают формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты – экспертные советы, общественные институты, консультационные организации, политические фракции и т.д.;

– по составу выделяют индивидуальные (например, руководящие лица), коллегиальные (органы законодательной власти).

Деятельность субъектов государственного управления характеризуется рядом формальных признаков: а) регламентируется законом, осуществляется официально разрешенными методами; б) является специализированной, соответствующей характеру выполняемых функций в рамках компетенции; в) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил.

Вне формальных правил функционируют лоббистские группы (обычно при законодательных институтах), представляющие интересы крупного финансово-промышленного капитала, военно-промышленного комплекса, криминального капитала, политической элиты. Известно, что в США, например, помимо конституционных органов власти и управления существуют три главных неконституционных института власти: политический, экономический и военный. Кто стоит во главе этих институтов, тот занимает командно-стратегические посты в системе государственной власти.

Особо следует отметить роль интернета, телевидения и радио, периодической печати, в целом средств массовой информации. Закрытые элитные группы владельцев этих средств и обслуживающих их журналистов, функционирующие по своим правилам игры, являются реальной силой, претендующей на место субъекта управления государством и обществом.

К субъектам должностных функций относятся лица, замещающие государственную должность, а также политические руководители, должностные лица административного управления. Они наделены конкретными полномочиями и индивидуально ответственны за подготовку, принятие и исполнение государственных решений. Должностные лица, с одной стороны, включаются в единый субъект государственного управления, а с другой – выделяются в отдельный, индивидуальный субъект, поскольку его функция специфична. В ней сочетаются властные и управленческие полномочия – часть полномочий государственного органа, при этом важны качества личного профессионализма и индивидуальной ответственности за результаты деятельности государственного органа.

Конечно, различия субъекта политики, субъекта государственного управления и субъекта должностной функции относительны, поскольку их роли в системе государственной власти и управления в отдельных аспектах пересекаются или даже совпадают. Тем не менее, в большей части они специфичны, что необходимо учитывать при анализе их взаимодействия. Государственные органы управления могут успешно выполнять свои функции при условии адекватного выражения интересов субъектов политики – народных масс, социальных групп, в целом сообщества, от имени которого они действуют. Государственные органы эффективно работают, пока ожидания и установки управляемых масс совпадают с целями и задачами управляющих. Они добиваются запланированных результатов, если опираются на поддержку массовых субъектов политики, воспринимают и используют их разум и опыт, реализуют при выработке управленческих решений рациональные предложения масс. В свою очередь гарантией реализации любым должностным лицом своей функции является, с одной стороны, действие в рамках полномочий, которые определены ему государственным органом, а с другой – служение интересам общества, государства. Реальное осуществление этих требований в их сочетании – непростая проблема. Не всегда и не всякому удается ее решать. Бюрократизм являет собою решение с явным перекосом в пользу корпоративного интереса государства, а значит, и народа как массового субъекта политики.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Субъекты управления:

– выражают интересы определенной социальной общности – народа, класса, социальной группы;

– являются системно организованными социальными системами;

– имеют присущие им определенные функции;

– обладают собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компоненты;

– занимают строго определенное место системе государственного управления, принимают строго определенные виды решений.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют экономические, политические, идеологические средства. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта, устанавливаются преференции для него, предоставляются государственные инвестиции. Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом.

Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи. Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.

Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.

Объект государственного управления – проблема, также требующая серьезного осмысления. Объектом государственного управления являются элементы общественной среды и их связи, изменяющиеся в результате взаимодействия с субъектом государственного управления. Специфика разнообразных объектов государственного управления определяется человеческой сущностью управляемых объектов . Исходя из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить их специфические свойства. Объекты государственного управления:

– самоактивны, т.е. способны к саморазвитию на основе внутренних побудительных причин. Самоактивность объектов реализуется в различных формах: она может заключаться в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей в соответствии с их собственными представлениями; в приспособлении к складывающейся ситуации;

– обладают целенаправленностью, т.е. с одной стороны государственное управление должно учитывать эти цели, а, с другой стороны, влиять на формирование этих целей;

– адаптивны, т.е. способны приспосабливаться к окружающим условиям, в том числе к управляющим воздействиям государства;

– способны к самоуправлению своей жизнедеятельностью и своим развитием;

– зависимы от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.

Уровень развитости указанных свойств объектов государственного управления определяет меру воздействия государства на объекты управления. Чем более развиты управляемые объекты, тем мягче может быть государственное управление.

В управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:

– человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;

– коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;

– общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.

Вопросы для повторения и обсуждения

1. Раскройте сущность и специфические особенности государственного управления.

2. Раскройте содержание понятия «объект» государственного управления.

3. Рассмотрите специфику управляемых объектов и их отличие от государственных органов.

4. Раскройте содержание понятия «субъект» государственного управления и приведите их классификацию по различным признакам.

5. Выявите специфические особенности объекта и субъекта государственного управления.

6. Объясните сущность понятия «меритократия».

Тесты по теме

1. Характерные черты управляющего воздействия:

B) прогнозирование

C) планирование

E) целеполагание

2. Под методами управленческой деятельности понимаются:

А) инструменты достижения поставленных целей

B) способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций

C) совокупность норм, принципов, используемых государством

D) приемы и способы стимулирования

E) достижение поставленных целей и задач

3. Специфика государственного управления:

A) распространенность на все общество, системность, властная сила

B) принуждение и убеждение

C) политический режим

D) господство над людьми

E) контроль, стимулирование, мотивация

4. Субъекты государственного управления различаются по следующим признакам:

A) по видам государственной власти

B) по принадлежности к ведомству

C) по юридическим признакам

D) по этическим нормам

E) по видам управления

5. По отношению к государственной власти и характеру реализации функции управления субъект государственного управления подразделяется на:

A) субъект государственного управления

B) субъект гражданских правоотношений

D) субъект административно-правовых отношений

E) субъект контроля